18.10.2016 – SOCIETA’ PARTECIPATE, IL NUOVO TESTO UNICO ALLENTA I VINCOLI SUI COSTI DI PERSONALE

PARTECIPATE, IL NUOVO TESTO UNICO ALLENTA I VINCOLI SUI COSTI DI PERSONALE

In tema di costi del personale il Dlgs 175/2016, con una norma innovativa, mette fine al regime giuridico unitario previsto per tutti gli organismi partecipati dall’articolo 18, comma 2-bis, del Dl 112/2008 convertito dalla legge 133/2008, e introduce una netta distinzione tra società partecipate e organismi privi di natura societaria. C’è da rilevare, in primo luogo, che il Dl 112/2008 ha fatto a suo tempo irruzione nell’ordinamento giuridico prevedendo per la prima volta vincoli in tema di reclutamento di personale per le società partecipate, che per anni hanno operato in assenza di regolamentazione, con effetti pesanti che si sono riverberati fino ai nostri giorni. A conferma di ciò, è significativo che la Sezione Autonomie della Corte dei conti, con la recente relazione 2016 sugli organismi partecipati dagli enti territoriali (delibera n. 27/SEZAUT/2016/FRG del 30 settembre 2016), abbia puntato il dito contro l’elevata incidenza del costo del personale sul costo di produzione negli organismi a partecipazione pubblica (31,48%), laddove il dato complessivo medio nelle similari realtà produttive evidenzia una percentuale ridotta al 23,06%.

Il vecchio impianto normativo  È poi singolare che nel sistema delle partecipate le maggiori perdite d’esercizio si riscontrino nelle società totalmente pubbliche, ancorché tali soggetti – avendo generalmente ottenuto affidamenti in house – siano sfuggiti agli obblighi di apertura al mercato concorrenziale, beneficiando dei vantaggi di “nicchia” propri dei monopoli locali. Fatto sta che il legislatore, nell’intento di mettere sotto controllo le spese relative alle esternalizzazione di servizi, ha introdotto l’articolo 18 del Dl 112/2008, che con l’articolo 19, comma 1, del Dl 78/2009 convertito dalla legge 102/2009 è stato poi integrato con il comma 2-bis, che estendeva agli organismi partecipati l’applicazione delle norme che contemplano divieti o limitazioni alle assunzioni di personale «in relazione al regime previsto per l’amministrazione controllante». Il disposto faceva riferimento, in primis, all’articolo 76, comma 7, del medesimo Dl 112/2008, che all’epoca faceva «divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente».

L’evoluzione delle regole  In seguito questo rigore normativo è stato attenuato con un drastico cambio di rotta nei rapporti tra enti locali e organismi partecipati, che ha assegnato una spiccata discrezionalità amministrativa al socio pubblico. Infatti, con l’articolo 4, comma 12-bis, del Dl 66/2014 convertito dalla legge 89/2014, il comma 2-bis dell’articolo 18 del Dl 112/2008 è stato spogliato del suo contenuto precettivo, per lasciare spazio a una blanda affermazione di principio secondo cui «le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale». In tale contesto, la riduzione di spesa resta affidata all’iniziativa dell’ente controllante, che con proprio atto di indirizzo deve definire specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera.

Il nuovo testo unico  Come si è detto, con l’entrata in vigore del Dlgs 175/2016 cambia lo scenario, perché lo schema d’intervento sui costi di personale delineato dall’articolo 18 del Dl 112/2016 viene ora circoscritto alle sole aziende speciali e istituzioni, mentre per le società a controllo pubblico si applicano le regole sancite dal nuovo testo unico. Nello specifico, ai sensi dell’articolo 19 del Tu «le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto conto (…) delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale». Le società a controllo pubblico, per parte loro, «garantiscono il concreto perseguimento degli obiettivi (…) tramite propri provvedimenti da recepire, ove possibile, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello» (articolo 19, comma 5). In apparenza si replica la stessa metodologia prevista dall’articolo 18, comma 2-bis, del Dl 112/2008 valevole per gli organismi privi di natura societaria, ma a ben vedere dal raffronto delle due norme emerge una differenza sostanziale. Nel testo unico, infatti, sparisce l’assunto secondo cui i soggetti strumentali della Pa «si attengono al principio di riduzione dei costi del personale», con la conseguenza che per le società partecipate si attenua il rigore e aumenta la discrezionalità degli enti soci nel porre limiti alle spese di personale. Una simile flessibilità si giustifica con il fatto che le partecipate spesso gestiscono servizi pubblici locali di vitale importanza per il territorio la cui continuità va salvaguardata in qualsiasi situazione, ma d’altra parte non ci si nasconde che la maggiore apertura della norma può essere una pericolosa fonte di costi fuori controllo